農業機械購置補貼政策實施5年來，已經成為一項**重要的農業機械化支持政策。現代農業裝備越來越多地應用于農業生產，提高了農業綜合生產能力。黨的十七屆三中全會又明確提出，健全農業補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農民種糧補貼。在這樣的利好政策下，探索科學有效地實施購機補貼政策，在加大投入的同時，更加著力用好投入，提高投入效益，具有十分重要的理論和現實意義。

 

2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》首次將農業機械購置補貼列入中央財政支持政策范疇。這項政策實施四年多來，中央財政資金投入由2004年的7000萬元增加到2008年的40億元，極大地調動了農民購機、用機的積極性，取得了非常好的效果。到2007年底，全國農機裝備水平和農業機械化作業水平顯著提高，裝備結構有所改善，農機總動力比2003年增長了27.1%，農民購買重點開始轉向了先進適用、經濟安全、節能環保和關鍵、急需的農機具，以及高性能、大馬力、復式作業的田間作業和配套農具。全國耕種收綜合機械化水平達到42.5%，比2003年提高了10個百分點；水稻收獲機械化水平達到46.2%，連續３年增長幅度都在5個百分點以上，其中2007年比2006年提高了7.4個百分點；栽植機械化水平發展速度快，勢頭猛，潛力大；玉米機收也正呈加快發展勢頭。可見，農業機械購置補貼政策的實施，促進了農業生產規模的擴大、農機經營收入和農機戶收入的增加，以及農機工業發展和裝備技術創新，為糧食生產和農產品有效供給提供了技術保障。

伴隨著農業機械購置補貼政策的深入實施，一些問題不容忽視，值得深思。

一是補貼資金總量與實際需求存在差距。目前，我國農業機械化發展水平從整體上看還比較低，農民收入水平不高，購機能力不強，對農業機械購置補貼資金需求量較大。比如廣西，典型的老少邊窮地區，水稻種植面積居全國第六，2007年水稻栽植機械化水平僅為0.1%，機收水平僅為10.4%，農民人均純收入僅3224元，低于全國4140元的平均水平，農民對購機補貼資金需求量大。據調查，2007年，廣西僅有不到40%的申請購機補貼的農戶享受到了中央財政購機補貼。在筆者調研的安徽宿州、江西部分地區等也不同程度存在類似問題，補貼資金總量遠遠滿足不了農民和農業生產的需求。另一方面，增加農業機械購置補貼投入，單靠政府財政行為是遠遠不夠的。從目前補貼機制來看，市場作用還沒有充分體現，特別是金融信貸支持作用還沒在發揮出來。

二是個別品種機具總量飽和與局部區域短缺問題。近幾年來，補貼機具的品種以糧食主產區需求為主，特別是小麥聯合收割機擁有量從全國總量來看，在2006年趨于飽和后就停止補貼。目前小麥聯合收割機擁有量大多集中在小麥主產區，而西部地區受經濟影響購買滯后，小麥聯合收割機擁有量較少。中部到西部地區跨區作業成本費用較高不合算，西部地區小麥機收市場出現短缺。一些經濟作物生產機具和適宜丘陵山區農業生產的作業機械尚未納入中央財政補貼范圍，農民需求迫切。如何協調這種飽和與不飽和問題，是實施補貼政策過程中需要充分考慮的現實情況。

三是不同經濟發展區域補貼比例問題。我國地大域廣，自然條件差異較大，地區間發展存在不平衡性。發達地區農業機械購買力較強，欠發達地區農業機械購買力較弱。2007年筆者采用調查問卷的形式，在全國26個省區市的225個縣對農民購置農業機械的意向及選擇條件等相關問題進行了調查，并將調查區域分為平原地區、丘陵山區和丘陵山區平原交錯地區。不同區域對農業機械及其購置補貼比例的需求是不同的，既有共性又有個性。共性是現階段3類區域對大中型拖拉機、旋耕機等耕作機械、植保機械、谷物聯合收割機等收獲機械都有大量需求，特別是平原地區，由于主要是糧食作物生產，這類機械需求量比較大；個性主要體現在丘陵山區和交錯地區對小型農業機械需求迫切，特別是丘陵山區，由于地塊小，作物品種及種植多樣化，對適合作業的手扶拖拉機及配套農具、微耕機等多功能小型農機具需求旺盛。各區域對農業機械購置補貼比例要求也不盡相同，一般來講，平原地區各方面發展較快，經濟條件較好，對補貼比例要求相對低一些。丘陵山區各方面發展緩慢，經濟條件落后，對補貼比例要求相對高一些。而目前中央財政資金對各地的補貼比例都是**高不超過30%。經濟發達地區對于農民購機不僅實行中央財政資金補貼30%的比例，而且在此基礎上，省級或者地市級還予以累加補貼，有的地區農民購機享受的補貼累計達到80%或者更高。而在經濟欠發達地區（如部分糧食主產區、西部地區、丘陵山區等），省級財政對農業機械購置補貼予以的投入相當有限，有的省份為了使購機補貼資金有更大的受益面，對于中央財政資金補貼的比例往往控制在20%左右。這樣造成了極大的區域發展的不平衡，農業機械化發展形成越來越大的區域差異。

四是補貼機具管理問題。農業機械購置補貼政策實施的根本目的是通過財政資金的引導支持農民購置和使用農業機械從事農業生產，提高農業生產效率。要求確定享受購機補貼的對象應遵循公開、公正和農民直接受益基本原則，要求享受購機補貼的機具切實在農業生產中發揮作用，并在兩年內不允許違規轉賣。政策實施過程中，對于購機補貼對象，目前雖然對農機大戶、農機專業合作組織有一定的優先原則，但基本上還是“普惠制”，對于散置在千家萬戶的農業機械進行監管難度很大。在某些地區，有些購機農民為了自己利益，鉆國家購機補貼政策的空子，將享受補貼的機具進行違規轉賣，違背了農機購置補貼政策的初衷。

五是缺乏必要的工作經費。工作經費是保障購機補貼政策順利實施的重要前提和條件。隨著補貼資金逐年增多，補貼范圍進一步擴大，相應的工作量大幅度上升，但并沒有下達相應的工作經費，造成實施過程中的一些困難。購機補貼程序一般包括宣傳（電視、報紙、電臺等）、培訓、會議、資料印制及存檔（申請表3份、購機協議3份、公示張貼、公示存檔、檔案袋、郵寄公示等）、機具編號（字牌及字牌架每鄉1付每鎮2付、字牌（鍍鋅板）、字牌架、油漆、機具編號人員差旅費）等。筆者2008年7-8月份對購機補貼管理成本進行調研，大部分地區在補貼工作實施方面存在經費困難。據調查，補貼一臺機具的直接成本在60元左右（包括3張申請表1.50元、3張身份證復印件1.50元、3張購機協議1.50元、2張公示10元、噴字10元、培訓30元/人、其它4元/臺），下鄉服務費20元左右/臺。另外，宣傳費、培訓、會議等費用也是不小開支，2008年浙江省嵊州市這項開支達到4.1萬元，富陽市為5.5萬元，安吉縣為6.6萬元。而這些地區農機管理部門年工作經費十分有限，如富陽市農機管理部門工作人員7人，年工作經費11.9萬元；縉云縣工作人員7人，年工作經費3.5萬元，這些工作經費主要用于從事農機化新機具、新技術推廣應用，農機安全生產監督管理，農業機械產品質量跟蹤調查，農機社會化服務等工作。而縉云縣2008年承擔了100萬中央資金額度的補貼工作量，共補貼8-15馬力拖拉機、40-80馬力拖拉機、旋耕機、背負式機動噴霧器、茶葉加工機械、全喂入聯合收割機、半喂入聯合收割機、手扶插秧機1245臺，實施補貼的工作經費開支達到5.1萬元，購機補貼工作經費占到補貼資金額度的5%左右。可見，在實際補貼過程中，工作經費十分缺乏，現有的工作經費不足以支撐補貼工作的開展，特別是在經濟欠發達地區這個問題尤其突出。這個問題如果不能有效解決，隨著購機補貼資金規模的擴大，將會直接影響補貼工作的質量和效果。

由以上分析可見，在加大投入的同時，如何用好投入，提高投入效益，使補貼政策和效益**大化，必須解決上述矛盾和問題，建立完善的補貼投入機制和運行管理模式。為此，提出以下政策建議：

一是進一步擴大農業機械購置補貼資金規模。2007年底，全國農業耕種收綜合機械化水平僅僅為42.5%；水稻栽植機械化水平僅為11.1%，水稻機收水平為46.2%；玉米機收水平僅為7.2%；大豆機收水平為47.4%；馬鈴薯、花生、油菜、棉花等主要作物收獲機械化剛剛起步；經濟作物生產機械化急待發展。可見，現有農業機械化水平總體不高，一些主要作物關鍵環節機械化水平還很低，裝備水平距離現代農業的發展目標還有很大差距，按照2008年中央財政資金投入購機補貼資金40億元計算，平均每畝耕地投入裝備補貼僅為2.2元。因此，建議進一步擴大農業機械購置補貼資金規模，對一些機械化水平低的關鍵環節作業機械適當提高補貼比例，進行重點推廣，調動農民購機用機的積極性。

二是進一步擴大補貼機具的種類和范圍。2008年補貼機具的種類涵蓋了動力機械、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械、排灌機械、畜產品生產機械、水產品生產機械等9大類33種機具，在重點保證糧食生產的同時，對油菜、牧草、擠奶、水產養殖等方面的生產機械給予了一定扶持。但其中，在動力機械的補貼種類中，15-25馬力段的動力機械是空缺，南方深水田耕作有比較大的需求；一些經濟作物生產機械、丘陵山區用小型特色機械、設施農業機械等還未列入全國統一補貼目錄。建議適當擴大全國補貼機具的種類和范圍，同時各地要用好用足國家補貼政策，結合各地實際，突出重點，切實選出適合本地區特點的地方特色機具采用中央補貼資金進行補貼，以滿足當地農業生產和農民增收的需要。

三是繼續重點補貼具有一定規模的種糧大戶、農機大戶和農機專業合作社。具有一定規模的種糧大戶、農機大戶和農機專業合作社是農業機械購置補貼政策實施的重點對象。真正形成“一戶購機，多戶使用”的共同利用、提高效率的新局面。與一家一戶的小規模農機經營相比，參與社會化作業服務的專業戶和服務組織可以克服農機經營規模偏小、資金有限、機具配套比較低等問題。種糧大戶、農機大戶和農機專業合作社通過集中資金購買大中型、高性能農業機械，使其服務能力不斷提升，逐步形成從機耕、機播、田間管理到機械化收獲、農產品運輸等多樣化的社會化服務功能。更重要的是，可以加強對補貼機具的管理，有效防止倒賣現象出現造成補貼市場混亂，使補貼政策效果下降，影響補貼執行效果。而補貼對象如果是一家一戶的散戶，則較難實現對補貼機具的管理；針對大戶或者農機專業合作社的補貼機具有利于進行監管，以保證發揮補貼機具的作用，也符合十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出的“兩個轉變”的要求。并建議對具有一定規模的種糧大戶、農機大戶和農機專業合作社進一步加大補貼傾斜力度，根據經營規模和組織規模，提高補貼的臺（套）數，促進其生產能力的提高。

四是實施農業機械購置區域性差別補貼措施，中央財政資金對經濟發達地區實行引導性補貼，對經濟欠發達地區實行扶持性補貼。農業機械購置補貼政策不是一個短期的扶持政策，而是一個長期的支持政策。近幾年來，平原地區或糧食主產縣農業機械化發展較快，主要是政策支持力度較大的結果。在農業機械購置補貼資金相對較少的情況下，向糧食主產縣傾斜無疑是正確的選擇。但在農業機械購置補貼資金不斷增加的情況下，應在保障糧食安全的條件下向丘陵山區和經濟欠發達地區傾斜，促進丘陵山區和經濟欠發達地區農業機械化發展，滿足丘陵山區和經濟欠發達地區農民的實際需求，防止在農業機械化發展上出現“馬太效應”。因此，在實施農業機械購置補貼政策過程中，應因地制宜運用政策調控手段，采取補貼比率區域性差別的方法，適當調節資金資源向弱勢群體和新技術推廣應用配置傾斜，促進區域農業機械化發展。一方面補貼機具的確定應在堅持通用類農機具全國統一競爭擇優篩選的制度下，適當擴大地區非通用類選型范圍，以滿足不同區域對特色農機具的需求。另一方面，補貼率的確定應充分考慮區域農民購機能力、不同作物機械化發展水平及作業市場化程度，區別對待。對于經濟欠發達地區，地方財政能力較弱，區域農民購機能力較弱特別丘陵山區應加大補貼比率，實行扶持性補貼；對于經濟發達地區，應充分調動地方財政投入力度，實施引導性補貼；區域農民購機能力較強和作業市場效益好的農機具可適當降低補貼率，采取財政貼息的方式，支持金融信貸機構向農民提供購置農業機械貸款，實施混合型補貼。對于政府導向的新技術、新機具應加大補貼，促進其盡快普及，提高農業科技含量。通過差別補貼方法，使農業機械購置補貼支持政策在多層面、多方位發揮作用，促進不同區域農業機械化進程，全面提高農業機械化平，這符合科學發展觀的要求，促進區域協調發展。

五是完善補貼機制。補貼機制的形成直接影響補貼效果，應當充分發揮市場的作用。目前的補貼資金主要來自于財政，農業機械購置補貼政策的穩定順暢實施與運行，國家宏觀調控和市場機制缺一不可。在市場競爭和政府宏觀調控中，市場競爭是首要原則，是宏觀調控的前提條件。在正確處理二者關系時，應以市場競爭為主，宏觀調控的側重點應在于以政策的穩定性和持續性更好地保證市場競爭作用的發揮，維護市場秩序，在不破壞競爭法則和不損害效率的前提下，對社會分配環節進行必要調節，使收入分配取向公平，保證社會穩定、經濟平穩運行。實施農業機械購置補貼政策，單靠政府財政資金是不夠的，效果也是有限的。財政投入在于引導、示范、調節，在實踐中積極探索各種補貼資金市場化運作方式。因此，在增加財政補貼資金量的同時，需要在實踐中積極探索各種市場化運作方式，完善補貼機制，擴大其他補貼支持渠道，通過財政信貸貼息引入金融市場，廣泛吸納社會資金，帶動多方面多渠道的資金投入，解決不同經濟發展區域和不同作業服務市場程度下的農民購機能力問題，使農業機械購置補貼滿足不同補貼對象的需求。進一步加強對補貼機具的監管，建立全國統一的補貼機具信息網絡，實行信息公開，強化社會監督，加大查處力度，堅決打擊違法轉賣補貼機具的行為。同時，按照農業機械購置財政補貼資金量一定的比例（5%左右）下達工作經費，為做強做大補貼工作提供條件。

六是豐富和拓展農業機械化支持政策的內容。農業機械購置補貼政策是農業機械化支持政策的重要內容。但是，農業機械化支持政策不僅局限于此，需要不斷完善與之相銜接和配套的支持政策，共同構成農業機械化支持政策體系，實現互促共進。（1）加大農機化科技創新投入。隨著現代農業的發展和購機補貼資金量的增大，對農業機械化技術和農業裝備需求呈現出高技術含量、多樣性的發展趨勢，對農業機械化科技創新提出了新要求，而目前農業裝備有效供給不足問題凸現，急需加大農機化科技創新投入，促進農機化科技創新。（2）加大農業基礎設施建設投入。隨著農業機械數量的增加，農村機耕道建設和農機場、庫、棚問題愈加突出，急需有關部門設立專項予以解決。（3）加大農機安全生產監管投入。隨著農業機械數量的增加，安全生產教育、培訓、監管問題與矛盾逐漸顯現，對安全生產的投入支持也應隨之增加。（4）實施作業補貼。對社會效益和生態效益明顯的農業機械化新技術和新機具的推廣應用階段進行作業補貼，推進糧食生產機械化水平和生產效率提高，促進農業生產可持續發展。（5）實施農機具更新報廢補償機制。鼓勵農民更新淘汰耗能高的老舊農機具，實現節能減排，保障安全。

    中國農業大學農村發展研究所所長，教授、博士生導師楊敏麗

農業部農業機械化技術開發推廣總站副站長，高級工程師涂志強