發達國家農業補貼政策的啟示與借鑒

發布日期:2009年9月27日 來源: 作者:



對農業實行補貼是發達國家的通行做法。美國、歐盟、日本、韓國等發達國家多年來農業補貼政策的實踐與經驗，對現階段我國建立完善農業補貼制度具有重要啟示和借鑒意義。
一、發達國家農業補貼政策的啟示
發達國家多年來實施農業補貼政策的實踐經驗，對我們主要有如下啟示：
第一，政策目標清晰、指向明確。綜合來看，發達國家在實行農業補貼政策的初期階段，為防止政策目標泛化，大多根據具體的政策目標采取相應的措施，要求各種補貼支持措施目標清晰、指向明確、分工合理，避免各類補貼措施出現整合一體、邊際效應下降問題。如歐盟早期農業補貼政策目標主要針對解決共同體市場農產品短缺、保障糧食安全，因此采取了“目標價格”、“門檻價格”和“干預價格”等嚴密、精致的價格干預機制。隨著農產品供給問題的解決，農產品過剩、財政負擔沉重和國際競爭加劇等問題日益突出，歐盟將政策目標調整為穩定農民收入、增強農產品競爭力，并相應改革政策機制，在減少價格支持的同時，向農民提供直接收入補貼。
第二，價格支持始終是基礎性措施。盡管各國農業資源條件差異較大、政策目標也不盡一致，但價格支持始終是發達國家農業補貼政策的基礎性措施。其中，**低保護價是各國使用比較普遍的價格支持措施。如美國采取與信貸支持相結合的**低保護價制度，雖然70多年來對操作方式進行多次調整，目前仍然是其農業補貼政策的基石。歐盟的干預價格制度、日本稻米價格支持和韓國稻米政府收購計劃等，都具有**低保護價性質。據OECD（經濟發展組織）估計，OECD國家1986—1988年價格支持占整個農業補貼的比重達77.1％，盡管近年來各國減少了價格支持，但2005—2007年仍然達51.5％。發達國家的經驗表明，價格支持政策指向明確，操作相對簡單，作用直接、見效較快，對那些補貼能力不強、保障農產品供給壓力較大的國家，是一項優選措施。其缺點是扭曲市場信號，若長期實施，將導致農產品過剩，使政府財政負擔沉重。
第三，從價格支持逐步向收入補貼轉型。為減少農產品過剩、緩解居高不下的財政支出壓力、適應WTO規則，發達國家逐步調減價格支持，轉向收入直接補貼。如美國自1996年就用與價格不掛鉤的“生產靈活性合同補貼”，代替實施多年的“差價補貼”；2002年又用與農產品生產、價格不掛鉤的“固定直接補貼”，代替“生產靈活性合同補貼”。歐盟自本世紀初以來，在減少價格支持的同時，向農民提供直接收入補貼，以替代對農民的各類價格補貼。日本自2004年開始改革稻米管理價格制度，實行“水稻生產收入穩定計劃”，對種植水稻的農戶實行差價補貼政策。
第四，以掛鉤直接補貼為主。綜合而言，發達國家近年實行的直接補貼，大多以農產品價格、產量、種植面積(動物數量)、投入品以及農戶收入水平等為依據。如美國的“貸款差額補貼”、日本的“水稻生產收入穩定計劃”、韓國“稻米差價補貼”等與產量和價格掛鉤；美國的“反周期補貼”、日本的“稻米差價補貼”與現行市場價格掛鉤，歐盟的“補償性補貼”以作物種植面積、牲畜數量為依據。這些掛鉤直接補貼，既能有效穩定農民收入，又對市場機制扭曲相對較小，逐步成為發達國家農業補貼的主要方式。相反，WTO鼓勵實行的與產量、面積或價格不掛鉤的直接補貼措施卻并不普遍，如只有美國采取“固定直接補貼”。
第五，農業補貼易增難減。受國內政治、社會等因素的影響，發達國家農業補貼具有典型的政治經濟學特征，增加容易、削減困難。近年來各國迫于WTO減讓壓力對農業補貼政策進行改革，但實際上大多以調整補貼結構為主，把受WTO約束的“黃箱補貼”轉移到WTO允許的“綠箱補貼”范圍，并沒有對農業補貼進行實質性削減。如歐盟2007年采取“強制性調整機制”削減農業補貼，但節約出來的資金只能繼續用于支持農業農村發展。
第六，注重政策措施的銜接配套。如歐盟設計的“目標價格”、“門檻價格”和“干預價格”，互為一體，相輔相成，缺一不可，形成嚴密、精致、靈敏的農產品價格支持機制；美國建立由“銷售貸款支持”(**低保護價)、“固定直接補貼”和“反周期補貼”組成的“三級收入安全網”，具有價格支持與直接補貼相互配套的政策合力與綜合效能。與此同時，還注重協調國內補貼與邊境保護措施之間的關系。如日本、韓國多年來能夠保持國內稻米高價，關鍵是在采取價格支持的同時，也采取了嚴格的進口保護措施。與此相反，去年我國對大豆、油菜籽實行的臨時收儲措施，由于產需缺口大、進口依存度高，臨時收儲政策的托市保價效果并不理想。
二、完善我國農業補貼政策的基本思路
我國在總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，不斷加大對農業的補貼支持力度是今后的基本趨向。但目前我國仍然處于工業化中期階段，人均GDP剛剛邁過3000美元，國家財力十分有限，全面用直接補貼替代價格支持措施的條件和時機還不成熟。建議認真研究借鑒發達國家農業補貼政策的歷史經驗，抓緊建立完善適合我國國情、以保供給促增收為目標，以價格支持為基礎、直接補貼為主體的農業補貼政策體系。
第一，保供給促增收是核心目標。保供給，即確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，是我國現階段和今后相當長的時期內農業發展的主要任務；促增收，即促進農民收入持續增長，始終是我國三農工作的長期根本任務。兩者互為基礎、互為前提，是現階段建立和完善我國農業補貼政策的出發點和落腳點。
第二，價格支持仍然是現階段基礎性措施。目前我國的發展階段決定用直接補貼替代價格支持的條件和時機還不成熟，價格支持仍將是今后我國農業補貼政策的基礎性措施。下一步政策調整的重點：一是繼續堅持和完善小麥、水稻**低收購價政策，按照減少市場扭曲、操作簡便易行、財政負擔合理、符合WTO規則的原則，完善操作方式，逐步將直接收購方式調整為差價補貼辦法。二是進一步完善對東北主產區玉米的臨時收儲等市場干預措施，合理確定臨時收儲價格，嚴格實行順價銷售，切實穩定市場預期，注重充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用。三是對國內產需缺口大、對外開放度高的大豆、油菜籽、棉花等農產品，要注意防止出現進口抵消調控效果的“漏損效應”，按照市場化導向、補貼合理適度、不與糧爭地的原則，試點實行差價補貼等措施。
第三，探索建立差價補貼制度。國外經驗表明，差價補貼是從價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，既有價格支持的特征，也有直接補貼的性質。所謂差價補貼，是一種與現行農產品生產或價格掛鉤的直接補貼，指政府預先對某一農產品確定目標價格，當該農產品市場價格低于目標價格時，政府按兩者之間的差價給予農民補貼；若市場價格高于目標價格，則不啟動該政策。不管市場價格是否高于目標價格，農民始終按市場價格隨行就市銷售農產品。從發達國家的實踐看，政策操作的難點在于，政府部門必須掌握全國各個農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各個農戶的產量、種植面積等情況。建議有關部門盡快應用衛星遙感等現代信息技術，結合農戶承包地登記、確權等工作，率先在糧食主產區建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫和土地空間信息管理系統，為今后開展各類政策性補貼、災害保險、糧食估產等工作奠定技術基礎。
從現有條件看，該政策設計的主要思路為：一是合理確定目標價格。基本原則是，補償生產成本，并使農民能獲得合理收益。二是統一核定差價。目標價與市場價之間的差價，由國家根據當年農產品收獲季節平均市場價格統一核定，一年一定。三是確定補貼資金的總量。原則上，該農產品差價補貼資金總額，等于生產量乘以目標價與市場價之差。但該補貼需遵守WT0農業規則，對差價補貼資金應實行總量控制。若測算的差價補貼資金需求總額超過WT0微量允許補貼空間(即補貼不能超過該產品產值的8.5％)，則應以微量允許空間為上限。四是包干分配、直補到戶。按照補貼資金總量控制、分省縣包干、直補到戶原則，國家按有關省份近3年平均產量比例關系實行包干分配，各省再包干分配到縣(市)。農戶通過已有的直接補貼或良種補貼發放渠道，按照補貼資金與該農產品種植面積掛鉤方式，據實領取補貼資金，并張榜公示，接受監督。
由于油菜籽涉及面較小、試點條件相對較好，建議先行先試積累操作經驗。若取得成功，再考慮推廣到其他重要品種。
第四，建立和完善直接補貼制度。在繼續穩定現行糧食直接補貼政策、適當提高補貼標準的基礎上，進一步擴大與農產品種植面積、牲畜數量、農業投入品等掛鉤的直接補貼的范圍和規模，如加大良種補貼、農機補貼、農資補貼、農業保險補貼和養殖業補貼等支持力度，加快建立適合我國國情的直接補貼制度框架與政策基礎。
第五，加強支農政策與各項宏觀調控政策的銜接。要注重把價格支持、直接補貼政策和儲備、進出口等宏觀調控措施銜接配套，努力形成政策合力和調控綜合效應，切實保護和提高農民種糧積極性，實現保供給、促增收目標。
第六，進一步加大農業綜合性服務補貼支持力度。要加大對農產品市場信息服務、市場營銷、食品安全、科研推廣、病蟲害控制、生態環境、農業基礎設施建設等支持力度，著力提高農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和主要農產品供給。
《紅旗文稿》2009年第15期
（作者：程國強系國務院發展研究中心辦公廳副主任）

發表于 @ 2009年10月27日 13:27:00 |點擊數（）

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