——農機補貼領域職務犯罪調查

■調查報告 


　　農機購置補貼政策是黨和國家實施的一項重大惠農政策。自2004年中央將農機具購置補貼專項納入國家“三補貼、兩減免”的支農惠農政策以來，短短6年時間，資金規模已由**初的7000萬元增加到2009年的130億元。然而，隨著農機補貼政策資金規模“水漲船高”，各方利益團體的種種違規動作也隨之“層出不窮”。搭農機補貼政策“便車”借機謀利的行為開始浮出水面。山東省陽信縣檢察院結合在農機系統查辦的職務犯罪案件，對該系統案件類型、案發特點、原因進行了調查分析。

　　一、案發特點

　　(一)犯罪主體、手段多樣。農機領域的職務犯罪觸及了受賄罪、單位受賄罪和貪污罪三個罪名，其中受賄罪是國家工作人員，單位受賄罪的主體是農機主管部門，貪污罪的主體則是國家工作人員和非國家工作人員組成的共同犯罪主體。犯罪主體的多樣性是源于手段種類多，通過對犯罪類型的分析，農機補貼領域中的職務犯罪手段集中體現在利用職權進行權錢交易和共同套取公款上，特別是前者，根據回扣的收取方式和**終去向的差別，分別構成個人受賄和單位受賄。

　　(二)犯罪對象與農機補貼款具有關聯性。農機補貼從原來每年數千萬到2009年補貼130多個億，巨大的變化引起了各方高度的關注，該領域的各類職務犯罪和巨大的利益沖擊有著直接、間接的關聯性。比如套取農機補貼款的貪污行為，犯罪對象就直接指向了農機補貼。由于每年中央下撥各省的農機補貼款是定額的，其中如果出現虛報冒領的行為，自然會擠占購機補貼惠農的空間。再如，農機部門或農機工作人員的受賄行為，雖然從表面上看賄款都是經銷商個人的錢財，然而“羊毛出在羊身上”，這些所謂的“公關費”**終都會在農機補貼中“埋單”，因為經銷商行賄的目的是為了獲得更多利潤，為了抵減行賄的成本，經銷商一般是通過提高農機產品售價的方式把負擔轉嫁給購機農戶，進而也就縮小農戶得到的實惠，給農機補貼打了“折扣”。

　　(三)賄賂已經成為農機補貼領域的潛規則。通過調查發現，農機主管部門或個人收受、索要農機經銷商的商品回扣，以及收受購機農戶的“好處費”，已經成為農機補貼領域的潛規則。在被調查的農機主管部門中，從2005年至2008年間，每年都有10余家經銷商給予農機主管部門或個人回扣。對此，有的農機經銷商反映:“雖說我的農機產品很受農戶歡迎，也在《農機購置補貼目錄》中，但如果我不拿‘農機推廣費’，農機部門照樣以我的產品不適合本地生產為由，把我排除在當地市場之外，況且農機70%的貨款是先由農機局代收的，我要不給他們回扣，那70%的貨款會被推遲給付，我的資金就無法周轉。”由此看來，農機部門不僅決定著企業能否進入這個特定的農機市場，而且還卡住了企業資金的周轉，這就難怪農機補貼領域形成了如此牢固的“潛規則”。

　　二、犯罪原因

　　(一)利益驅動，權力尋租。目前的農機補貼政策留給農機部門的權力空間比較大，一是審查購機農戶是否符合補貼條件;二是借農機推廣的名義，指定農戶購買某些農機品牌，雖然國家已經明令禁止農機主管部門指定農機品牌，但實踐中農機部門對農機廠家的銷售仍執掌“生殺大權”;三是直接介入市場交易，與購機農戶簽訂購機合同，收取貨款。

　　上述三項權力在實施過程中，逐漸地成為了一些農機部門或個人掘取利益的工具。當農機補貼金額突破百億元后，巨大利益的誘惑使某些農機主管部門和個人不再甘心成為一個“中立者”，而是不斷延伸權力的觸角，竭盡所能從中分得一杯羹。一些農機主管部門借“農機推廣”的名義收受經銷商的賄賂、借審查購機農戶資格的便利收受農戶的好處費等行為，就是典型的權力尋租的表現。

　　(二)監管不到位，造成農機補貼款流失。在農機補貼發放過程中，農機補貼款從中央下撥到各省，資金流轉過程并不經過市、縣。縣一級農機主管部門的職責是審查購機農戶是否符合補貼條件，然而制度的設計缺少了監督，致使個別農機部門的工作人員伙同經銷商編造虛假購機手續，套取補貼款。

　　造成上述現象的原因有三:一是缺少自上而下有效的權力監管。縣級農機部門對購機農戶的資格審查后要上報審核，而省市兩級農機部門往往都是進行形式審查，缺少實體審查。二是缺少自下而上的輿論監督，農機部門對購機農戶的審查情況公布不全面、不及時，張榜公示往往流于形式。三是缺少由里到外的自我約束，農機主管部門內部缺少自我約束機制，各種重大事項往往靠部門負責人“一言堂”，其他分管領導和財務人員形同虛設，成為了“一把手”的傀儡。

　　(三)法律觀念淡薄。在農機部門，個別人員甚至把收受回扣、貪污農機補貼款當成是為單位創收的正當途徑，有的甚至揚言:“我們單位從上一任領導就是這樣，也不好改了，我們這么辦**多也就是多吃多占，還能是違法犯罪?”由于對法律的無知，行為上已經到了忘乎所以的地步。

　　三、預防對策

　　(一)減少中間環節，鏟除權力尋租的土壤。通過以上分析不難發現，中間環節過多、行政權力干擾，是誘發農機部門及其內部人員職務犯罪的重要原因。因此，在農機補貼政策的設計上應逐漸完善市場主體結構的調整，尊重市場規律，給農機主管部門一個準確的定位。

　　農機主管部門不宜作為農機產品流通環節中的合同主體，而應是監管主體;產品的流轉也應從經銷商→農機局→農戶的間接渠道，轉變為經銷商→農戶的直接渠道，從合同簽訂到付款、交貨的全過程，農機局僅作為監管主體依法審查農戶購機資格，不得干擾雙方交易行為。這樣設計，一方面可以避免農機局借助簽合同之機，以“農機推廣”為由，指定農民購買某一種特定品牌的農機產品，消除農機主管部門對企業和農戶的權力干擾;另一方面可以在企業和農戶之間建立通暢的信息渠道，促使企業與農戶之間形成公平交易、企業與企業之間形成公平競爭。

　　(二)明確權力界限，還權于民。擴張是權力的本性，如果不加限制，任何權力都會“出軌”而侵入私權的領域。以農機部門的農機推廣職能為例，這項職能本意是，農機部門通過在信息流通、監督管理等職能方面的優勢，努力發揮職能部門的服務作用，將適合農業發展的農機設備和技術介紹給廣大農戶。然而，由于該項職能缺乏明確限制，一些農機部門在實施過程中就出現了偏差、甚至背離了職能設置的宗旨，以服務為名，搞權力補貼、人情補貼，變惠“農”為惠“己”。因此，法律法規或政策應當對類似農機推廣這樣的“模糊職能”明確化，指出哪些可為，哪些不可為，特別對不可為的行為，要明確責任追究辦法和處罰機制，不給個別部門和人員留下制度漏洞。

　　(三)搭建陽光交易平臺，嚴格監管農機購置補貼的實施過程。農機部門可以嘗試設立農機交易場所，為農機經銷商提供攤位和展銷場地，農機經銷商負責組織列入補貼目錄的農機產品在交易所展示和銷售;同時配備專用計算機、掃描儀、打印機、視頻攝像頭等設備，將農機補貼的申請、協議上報、審核、供貨審批、補貼資金結算等環節納入網上辦公平臺。同時，還要做到程序嚴密、運行透明。農機交易所受理農戶申請，根據優先條件和報名先后次序確定購機補貼對象。筆者認為，農戶購買補貼機具的具體操作程序可以設計為以下步驟:(1)咨詢了解政策;(2)看樣選機、確定機具規格型號、與供貨方在限價內議價定價;(3)現場拍攝購置農民數碼照片，連同有效證件提出購機申請，上傳購機管理系統;(4)交易所進行資格初審，簽訂補貼購機申請;(5)省、市農機局市場監管員網上核審，購機補貼申請(協議)生效，向供貨方下達供貨通知單;(6)購機戶向供貨方繳付購機差價款，供貨方出具發票;(7)購機戶持供貨通知單、購機補貼申請(協議)表、繳付購機差價款發票到供貨處辦理提貨。
　　(見2009年12月9日《檢查日報》　作者：常明明 作者單位:山東省陽信縣人民檢察院)