30多年前，作為農村生產關系的一次重大調整，“包產到戶”“包干到戶”極大地解放了農村生產力，一舉解決了幾億人的吃飯問題。

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　　30多年后，在城鎮化、工業化和全球一體化大潮下，農村社會、農業生產方式轉型升級的壓力不斷增強，如何釋放農村活力的問題再次擺在了面前。

　　習近平總書記在安徽小崗村農村改革座談會上指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”農村土地承包經營權確權登記頒證作為正確處理農民和土地關系的重大實踐正在齊魯大地上開花結果。

　　山東是農業大省，也是農村人口大省，從2013年開始承擔起了先行試點的艱巨任務，不但要將本省的土地確權登記頒證工作落到實處，還要為全國全面鋪開積累經驗，趟出路子。山東省委、省政府準確把握工作的復雜性、艱巨性和敏感性，統籌布局、科學謀劃，從組織保障、政策宣傳、技術設計、工作程序等各個環節精心組織，周密安排，用3年時間基本完成了全省農村土地確權登記頒證工作，為進一步深化農村改革，解放和發展農村生產力奠定了堅實基礎。

　　近日，記者踏上這片正處于改革大潮中的土地，探訪新一輪農村改革“積極、穩妥、快速”的進程，見證“確實地、賦真權，登準記、頒鐵證”的生動場面，感受山東鄉村正在經歷著的前所未有的巨大變革。

　　頂層設計，科學規劃，有序開展，全省土地確權登記頒證工作步穩而蹄疾

　　2013年的3月15日，對于山東省的廣大農民來說，注定是個不同尋常的日子。

　　這一天，位于沂蒙山區的沂南縣城召開了一場特別的會議，時任省委副書記王軍民、副省長趙潤田和來自全省各市的黨政領導、農業局長、部分省直單位領導坐在會議室里，思索著這場關系全省1700多萬農戶切身利益的土地確權登記頒證工作將如何開展。

　　山東轄17個設區市，有農村土地確權登記頒證任務的縣(市、區)131個，加上各類縣級開發區，共有156個單位；有耕地的村(社區)77070個；根據第二次土地調查，全省所有農用地面積1.1265億畝，耕地面積9296萬畝，其中二輪延包落實家庭承包的耕地面積8986.7萬畝，涉及家庭承包農戶1765.3萬戶。擺在各級黨委、政府面前的，顯然是一個巨大的考驗。

　　這是一項深化農村改革的基礎工程，也是一場“硬仗”。

　　山東省委、省政府把農村土地承包經營權確權登記頒證工作作為全面深化農村改革的重要任務，作為穩定和完善農村基本經營制度、實現和維護農民群眾財產權益、促進農村社會和諧穩定的基礎工程，精心組織，周密安排。

　　為了加強組織領導，山東省成立了由省委副書記、分管副省長任正副組長，省委辦公廳、省政府辦公廳、省委農工辦、省農業廳、省財政廳、省國土資源廳、省政府法制辦、省檔案局、省政府金融辦等9個部門負責同志為成員的土地確權登記頒證工作領導小組。

　　省委全面深化改革領導小組專門聽取全省工作開展情況匯報；省委書記姜異康，省委副書記、省長郭樹清多次在關鍵節點對重大問題處理作出批示、提出要求；省委副書記龔正專程到農業廳督導農村土地確權登記頒證信息系統建設工作。

　　各市縣鄉也都普遍成立了由黨委、政府分管領導牽頭，有關部門負責同志參加的領導小組和工作機構，形成了黨委政府統一領導、有關部門分工協作、上下工作整體聯動的工作領導協調機制。

　　山東省農業廳廳長王金寶介紹說：“我省農村土地確權登記頒證整個工作按照‘村級是實施主體，鄉鎮是責任主體，縣級黨委政府負總責’的要求，逐級分解任務、落實責任，構建起了一級抓一級、層層抓落實的工作推進機制，確保全省工作積極有效開展。

　　省委從2014年開始，連續3年將農村土地確權登記頒證工作納入全省科學發展綜合考核內容。”

　　山東省的土地確權登記頒證工作是在試點基礎上穩步推開的。從村級試點開始，逐步擴大到鎮、縣、市乃至全省。先是在一些二輪延包基礎扎實、承包臺賬保存完整的地方切開一個口子，總結方法，積累經驗，再向情況比較復雜的地方推進。

　　　農村土地確權登記頒證從哪些方面入手？有幾個步驟？包含哪些工作環節和內容？為了建立全省統一的規范要求，山東省先后在滕州市、昌邑市等地安排了兩輪試點，逐步摸索總結出了切合山東實際的農村土地確權登記頒證“5123”工作法(即整個工作分5個階段：組織宣傳、調查核實、勘界測繪、審核確認、資料存檔。12個工作步驟：成立工作班子、政策宣傳動員、相關資料收集、入戶調查核實、實地勘界測繪、有關信息錄入、形成地籍草圖、確認空間位置和面積、填寫確認書和簽訂合同、建立健全登記簿、頒發承包經營權證書、建立信息系統及資料歸檔。3榜公示制度：第一榜公示農戶二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調查結果；第二榜公示農戶指界后的承包土地的位置及測繪面積地籍草圖；第三榜公示經過糾錯后的農戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經公示無異議后，由農戶代表簽字確認。)并在全省層面上進行推廣，確保了全省工作縱向一股繩、橫向一盤棋，步調一致、整體推進。

　　為了加強指導，省農業廳等部門制定了《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》《山東省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》等指導性文件，編印了《山東省農村土地承包經營權確權登記頒證工作有關法律政策問題解答》和《工作資料匯編》，下發各地學習把握。

　　法律政策問題解答涉及到土地確權工作中遇到的34條具有普遍性的問題，是指導基層具體進行操作的，容不得半點偏差，省土地確權登記頒證領導小組辦公室組織專人逐項梳理政策，做到既符合法律法規，又能指導問題解決。

　　為了保障工作順利開展，省政府將此項工作所需經費納入財政預算予以保障。在中央財政每畝補助10元的基礎上，省級財政每畝再補助5元，省、市、縣三級財政累計投入資金16.7億元，真正做到了不花農民一分錢。

　　農村土地確權登記頒證是一項涉及千家萬戶農民切身利益、政策性和技術性強、工作任務相當繁雜的系統工程。為扎實穩妥推進這項改革，山東省堅持進度服從質量，做到成熟一批頒發一批證書，堅決不吃“夾生飯”。

　　“為了摸清實際情況，我們采取隨機抽查的辦法，拿一張全市的地圖，隨機選縣，隨機選村，隨機入戶，就是看看證書有沒有發放到農民手里，老百姓滿意不滿意。**終目的就是要給農民確一個真實的土地承包經營權，頒發一個經得起歷史檢驗的具有法律效力的鐵證。”省農業廳副廳長褚瑞云說。

　　經過3年的努力，截至2015年底，全省73910個有耕地村(社區)完成了土地確權登記頒證工作，占總數的95.9%；確權耕地面積8815.6萬畝，占家庭承包耕地面積的98.1%；確權承包農戶1670.6萬戶，占家庭承包戶數的94.6%。

　　依法依規，因地制宜，充分發揮農民主體作用，變“要我確權”為“我要確權”

　　在黃河三角洲腹地，有一片沖積而成的平原。在農業科技尚不發達的年月里，這片高度鹽堿化的土地并不能產出足夠的糧食以饗鄉民。如今，卻因鹽堿地的特性造就了“沾化冬棗”獨特的口感，成了享譽中外的“冬棗之鄉”。只是歷史再怎么變遷，農民和土地的關系始終一脈相連。

　　“以前老百姓就拿著地珍重，現在雖然很多年輕人進城了，可是對土地的重視毫不含糊。”濱州市沾化區農經局局長張成驥告訴記者，2013年沾化區開始土地確權登記頒證試點，再次見證了土地依然是農民生活的根本，“去年我們到一個村里去抽查，一個老農民，頭發都白了，拿著自己那本土地承包經營權證書跟我說，‘這就是我的飯碗。’可見這個證對老百姓來說意味著什么。”

　　是啊，這樣一項牽扯到千萬老百姓“飯碗”的改革，在每一個農民心里的分量都是沉甸甸的。也正因此，在工作伊始，山東省就確定了“這次確權頒證的主體是農民，引導農民積極參與是關鍵”的指導思想，在確權頒證過程中，堅持每個步驟都和群眾醞釀討論，每個環節都請群眾參與，每個爭議都由村民協商解決，每項成果都要公示并經群眾確認。

　　10月15日，記者來到沾化區富源街道小盧王村，切身感受到了群眾的主體力量。

　　“首先召開村民代表大會，啥時候開始，大喇叭一吆喝，大家就都知道了。”村委會的老主任張義村說，“老百姓很積極。咱這邊到東營打工的年輕人不少，比如說這片兒10月7日去認地，他6日準在家里等著，就怕量地的時候少了多了，家家戶戶都跟著人。”

　　小盧王村人均土地并不多，由于地力不均，二輪延包的時候分給農戶的土地也參差不齊。村支書盧忠強告訴記者，按照上面的要求，村里以二輪承包合同為基礎，尊重歷史，正視現實，采取“圖解+實測”的方式將土地確權到農戶。去年底，全村278戶已全部拿到了土地承包經營權證書。

　　“先畫出村里土地的草圖，填調查表，公示一遍；沒有問題了，交測繪公司，下地測量……再公示一遍；修改完善后，再公示一遍，**后簽合同。不細不行，涉及到全村老百姓，哪一戶的地弄錯了他馬上來找你。”盧忠強說，“也有一些糾紛，比如這一戶一畝半，鄰居一畝三，種著種著他一畝三了，鄰居成了一畝半了。針對這種情況村里成立了調解小組，上門給他解釋：你家里幾口人，二輪延包的時候分了多少地，咱村里都有那個老底子，再去地里實地量。多的就讓出來，少的就補上。”

　　“很多問題看似復雜，只要交給群眾，讓村民討論，辦法很快就會想出來。”淄博市農業局局長許子森告訴記者，考慮到具體工作中村一級會遇到一些特殊情況，淄博市及時下發通知，要求每個村在開展工作之前先根據實際情況拿出確權方案來。

　　“不能干到半截了再說這種情況怎么辦？要有預案。比如‘折算地’的問題，當時分地的時候，一等地一畝算一畝，二等地可能一畝半算一畝，三等地兩畝算一畝，有的地方雖然合同上寫的是三畝，實際上是四畝。經過這一二十年的基本設施建設，地力水平已經差不多了，這次量地的時候三畝就量出來四畝了。這個怎么算？有的村說大家都有‘折算地’，都寫四畝。有的說我沒有‘折算地’，多出來的要么給集體，要么交承包費。各村處理方式都不一樣。”沾化區農經局副局長曹振宇對記者說，“這期間村里就把原來的老隊長，老班子成員請回來組成村民議事委員會，發揮他們的‘活歷史’和‘調節器’作用。我們區還把這些人的名單都收集起來放在檔案里，以備日后查用。”

　　當然，基層也有一些事情是拿不準的：這么多年開荒，可能有的村現在開出來兩倍、三倍的地。還有一些已經離開農村，現在又回來主張土地權利的。山東省堅持把政策宣傳到位：開展農村土地承包經營權確權登記頒證，是對現有土地承包關系的進一步完善，而不是改變現有承包關系。因此，各級包括村組要堅守一條原則，必須以已經簽訂的土地承包合同和已經頒發的土地承包經營權證書為基礎，做到“三不變，一嚴禁”，即：原有土地承包關系不變；農戶承包地塊不變；二輪土地承包合同的起止年限不變；嚴禁借機違法調整和收回農戶承包的土地，不能和農民爭利。以便村集體、村民做到心中有數。

　　村里的具體問題由村民協商解決，那么區縣一級、地市一級遇到的問題該如何把握？特別是二輪延包迄今已近20年，其間國家政策進行了重大調整，農村情況也發生較大變化。

　　“各地的情況不一樣，所以山東堅決避免一刀切，而是堅持因地制宜，分類處理。總體把握一個原則，法律法規有明確規定的，嚴格依法依政策執行；沒有明確規定的，要依照法律精神，結合當地實際妥善解決。”褚瑞云說。

　　從面上講，山東土地確權工作有兩大難題，一是城鎮化過程中遇到的一些問題，另一個是歷史留存下來的“兩田制”問題。

　　特別是一些城中村、城郊村，還有園區村，有的村莊承包地界已經打亂了，有的地很少了，少到啥程度？每人一分地、兩分地，在證書上畫一條線，就比那個地的面積還大。這次確權山東把握的大原則是“能確地到戶必須確地到戶”。但是像淄博這樣的老工業城市，后期城鎮化程度比較高，就按照中央精神探索“確權確股不確地”，既保障了農戶的土地承包經營權，又充分照顧了土地利用現狀。

　　“兩田制”是上世紀90年代由平度開始探索的一種對土地承包方式的適當調整。即在堅持土地集體所有和家庭承包經營的前提下，將集體的土地劃分為口糧田和責任田兩部分。借助此次確權工作，山東省對“兩田制”進行了梳理和整頓。

　　“兩田制”的問題，政策規定比較明確。關鍵是有些對外叫行的地，發包合同還沒到期，現在拿出來確地到戶顯然是不可能的。一是違背了《合同法》，另外硬拿出來還容易產生新的矛盾。這種情況怎么辦？山東把握的原則是，能協商把地拿出來確權確地到戶就拿出來。如果承包戶不愿意拿出來，那就順其自然，等合同到期再把地拿出來，現在可以采取“確權確股不確地”“確權確利不確地”的方式明確農戶承包權益。

　　　確實權，頒鐵證，農民吃上“定心丸”，農村土地資源“活化”為資產

　　10月15日，小盧王村村委會，王英廷伸出一雙干農活的手，遞給記者一個紅色的證書。厚重帶質感的封面，端端正正地蓋著沾化區人民政府的大紅鋼印。翻開內頁，戶主、家庭共有人身份信息，每塊地的面積方位以及圖表等一目了然。

　　“李家墳，墻南第一畦，三隊洼拉地東畦……這些是俺村里老百姓約定俗成的叫法，實際上每塊地都有編碼，和人的身份證一樣的。這個圖上一眼就能看出俺家的地，就是這個地方將來挖成河，這塊地都能找著，絕對‘跑不了’。”王英廷說，“這個證可是寶貝，平時都和戶口本、存折鎖在柜子里的。”

　　土地確權一個**直接的成果就是解決了承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規范等問題；實現了承包面積、承包合同、經營權登記簿、承包經營權證書記載內容相符合。而其產生的效果則是全方位、一連串的。

　　張義村告訴記者，有這個蓋著區政府大印的證書，村民們敢于在土地上做長遠打算了：“比如說棗樹，三年掛果，五六年才到盛果期。就得長遠打算，土地頻繁地動不行。這次確權，至少到二輪承包結束這十幾年內村里不能調地了。”

　　村會計盧漢樹則表示，土地確權后，村里的糾紛矛盾也少了不少，“以前矛盾**多的就是地界不清。確權以后村委會明顯省事了，不用再去一點點的量地。誰家地多少承包經營權證上都標著呢。”

　　而在淄博市高青縣青城鎮孟莊村，記者還遇到了這樣一位農民，她的話證明了土地承包關系穩定對農戶行為的影響幾乎是決定性的。“這個地確了權，我就想著種上點果樹，養點小笨雞，雞糞還能養地，就能循環起來。”

　　“土地確權的過程是農村土地權屬進一步明晰的過程，更是農村‘沉睡的資產’順利轉化為資本的決定性一步。而基于土地確權基礎上的土地承包經營權登記制度和土地承包經營管理信息系統的建立，則為農村資產進入市場并**終‘活化’提供了規范、統一的平臺。”山東省農業廳經管處處長肖培強說。

　　通過這次土地確權，可以說建立起了全省農村承包地有史以來**全的資料庫。這3年來，山東省堅持成果信息化管理與頒證工作同步推進，目前全省近1700萬農戶的承包地信息已全部錄入農村土地確權登記數據庫，下一步將形成全省農村承包土地一張圖，為實現“以圖管地”，土地流轉、抵押擔保、惠農政策落實、農業產業發展提供強有力的信息技術支撐。

　　“將來信息系統的深度開發，對整個農業生產和農村經營管理都將是革命性的。結合物聯網技術，在電腦上一點，就能知道某個縣小麥種植面積是多少，玉米種植面積是多少。要落實當年的糧食補貼政策，哪塊地是誰種著，種了多大面積一清二楚。甚至病蟲害、干旱、澇災，都能實時監控。”肖培強說。

　　農村土地產權交易也隨著確權登記頒證的推進不斷規范。2014年，德州市武城縣開始探索農村土地產權交易平臺建設，并于年底成立了德州市第**家農村綜合產權交易中心，實現了縣鄉村三級網格化管理。

　　“原來農村也存在一些私下交易，但是不規范，糾紛也多。再加上這幾年我們縣新型經營主體發展很快，很多經營大戶也想通過一個規范的平臺進行土地流轉。另外就是供求雙方信息不對稱的問題，想往外流轉的找不到承租方，想流轉的找不到出讓方，也不利于形成比較合理的土地流轉價格。武城縣農村綜合產權交易中心便是順應這樣的形勢成立的，主要是為盤活農村資產資源，推動農村產權有序流轉交易提供一些支持服務等。”武城縣農經局局長王洪勝介紹說，土地確權的完成加速了土地流轉的規模，目前通過該中心完成交易的承包地已近4萬畝，為新型經營主體累計融資4500多萬元，其中有相當一部分是以土地經營權證為抵押的。

　　“以前很頭疼，融資這一塊是制約合作社發展的**大難題。2013年我添一座烘干塔，找實力雄厚的擔保人銀行才放款。土地確權了之后，以土地經營權證作抵押，再找銀行貸款，擔保人的要求就沒那么嚴了。”武城縣甲馬營鎮志遠農機服務中心負責人牛文忠告訴記者，他今年以流轉的680畝土地在縣經管局辦了經營權證，并以此為抵押從銀行貸了200萬元。

　　每個發展階段都有每個發展階段的難題需要解決。而如今“三農”發展遇到的諸多制約，如缺少發展資金、競爭力不足、缺少發展活力等，幾乎都跟產權不清有著千絲萬縷的聯系。而從城鎮化的角度來講，權屬不清，也是制約人口自由流動的一個重要因素。土地確權有力地促進了城鎮化的進程。

　　“雖然很多農民去城里打工或者經商了，他心里還是惦記著家里的那幾塊地，就怕給他收走了，所以能在城市落戶也不落。確權了他就可以安心地在城里工作生活，家里的地可以流轉，如果將來可以變現還能作為他進城的資本。”淄博市農業局副局長李洪楷說，淄博市土地確權之后的這兩年時間，也是城鎮化快速推進的兩年，“效果已經開始顯現，戶籍城鎮化率顯著提高，目前淄博的城鎮化率已經達到了67%。”

　　與城鎮化相伴隨的，是將來“誰來種地”的問題。而確權頒證為農民帶著權利進城創造了基礎性條件的同時，也將土地經營權不斷釋放出來，為新型經營主體發展提供了空間，從而為促進農業現代化發展提供了可能。

　　這一點，從濱州市的土地流轉規模上可以看出來。2013年底土地確權登記頒證試點開始時，濱州市土地流轉面積54萬畝，占全市家庭承包土地總面積的10.1%。到了2015年底，全市土地確權基本完成，土地流轉面積達到了148.9萬畝，占家庭承包土地總面積的26.7%，增長了175%。

　　“僵化的資本之所以存在，是因為我們忘記了將一種物質資產加以轉化、并使之產生資本的過程。”

　　令人欣慰的是，這一過程正在齊魯大地上成為現實。隨著土地權屬的不斷明晰，人們越來越能看到不斷活躍起來的鄉村經濟。就如三十多年前“包產到戶”時一樣，農民們懷揣著喜悅，進一步從“捆”住手腳的土地上解放出來。擺在他們面前的，無論是“退”為農民，還是“進”為市民，都將因此而充滿希望。不同的是，在這一輪改革中，伴隨著土地確權，一種有望把資產轉化為資本的有效機制正在逐步建立，并有望倚此開啟農村財富迸發的偉大歷史階段。

　　正如一只正在褪殼的金蟬，雖然還有待努力，但必將獲得新生。