農農發〔2019〕2號

　　河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、云南、新疆、甘肅省、自治區農業農村(農牧)廳、財政廳：

　　今年中央1號文件提出，擴大耕地輪作休耕制度試點。按照中央的部署和要求，為切實抓好2019年耕地輪作休耕制度試點工作，推進政策落實、任務落實、責任落實，加快構建有中國特色的綠色種植制度，現將有關事項通知如下。

　　一、準確把握耕地輪作休耕制度試點的總體要求

　　開展耕地輪作休耕制度試點是中央作出的一項重大部署，是落實習近平生態文明思想和習近平總書記關于農業供給側結構性改革指示精神的具體舉措。各地要充分認識耕地輪作休耕制度試點的重要意義，把試點工作放在農村改革發展的重要位置，作為農業生態環境保護的重要任務，持續加力、常抓不懈。重點把握好以下原則：

　　(一)鞏固提升產能，確保糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質量，堅持輪作為主、休耕為輔，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，禁止棄耕，嚴禁廢耕，不能減少或破壞耕地，不能改變耕地性質，不能削弱農業綜合生產能力，確保急用之時能夠復耕，糧食能夠產得出、供得上。

　　(二)完善政策支持，鼓勵各方參與。以不影響農民收入為前提，建立健全耕地輪作休耕政策框架，支持農民開展輪作休耕，中央財政對承擔輪作休耕任務農戶的原有種植收益和土地管護投入給予必要補助。鼓勵地方因地制宜，自主開展輪作休耕。

　　(三)堅持問題導向，集中連片推進。以資源約束緊、生態保護壓力大的地區為重點，與地下水超采區、重金屬污染區綜合治理和生態退耕等相關規劃銜接，統籌協調推進。鼓勵集中連片實施，有條件的地方以縣、鄉(鎮)或行政村為單位整建制推進。鼓勵種植大戶、農民合作社等新型農業經營主體參與，發揮示范帶動作用。

　　(四)尊重農民意愿，穩妥有序實施。我國生態類型多樣、地區差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要以農民為主體，充分尊重農民意愿，發揮其主觀能動性，不搞強迫命令，不搞“一刀切”。

　　(五)實行精準管理，提升試點水平。對耕地輪作休耕制度試點區域繼續實行耕地質量監測，跟蹤耕地地力變化。探索運用衛星遙感技術，對耕地輪作休耕制度試點面積落實進行輔助監測。強化監督管理，壓實地方各級政府和相關部門責任，提升試點的管理水平。

　　二、試點任務、技術路徑及補助方式

　　(一)試點任務

　　2019年，實施耕地輪作休耕制度試點面積3000萬畝。其中，輪作試點面積2500萬畝，主要在東北冷涼區、北方農牧交錯區、黃淮海地區和長江流域的大豆、花生、油菜產區實施；休耕試點面積500萬畝，主要在地下水超采區、重金屬污染區、西南石漠化區、西北生態嚴重退化地區實施。具體任務安排詳見附件。

　　(二)輪作區技術路徑

　　1.東北冷涼區和北方農牧交錯區。在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江推廣“一主多輔”種植模式，以玉米與大豆輪作為主，與雜糧雜豆、薯類、飼草、油料等作物輪作為輔，形成合理的輪作模式，基本改變以玉米為主的連作、重迎茬狀況。

　　2.黃淮海地區。在安徽、山東、河南及江蘇北部推行玉米改種大豆為主，兼顧花生、油菜等油料作物，增加市場緊缺的大豆、油料供給。在河北推行馬鈴薯與胡麻、雜糧雜豆等作物輪作，改善土壤理化性狀，減輕連作障礙。

　　3.長江流域。在江蘇、江西小麥稻谷低質低效區實行稻油、稻菜、稻肥等輪作，改良土壤，提高地力，減少無效供給，增加有效供給。在湖北、湖南、四川大力開發冬閑田擴種油菜(湖南輪作不能在長株潭重金屬重度污染區實施)，同時在四川推廣玉米大豆輪作或間套作，努力增加油菜和大豆供給。

　　(三)休耕區技術路徑

　　1.河北地下水漏斗區。連續多年實施季節性休耕，實行“一季休耕、一季種植”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的玉米、油料、棉花和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆等，減少地下水用量。休耕期間鼓勵種植綠肥，減少地表裸露，培肥地力。

　　2.黑龍江寒地井灌稻地下水超采區。重點在黑龍江三江平原地下水明顯下降的井灌稻區開展休耕試點。休耕期間深耕深松、鼓勵種植苜蓿或油菜等肥田養地作物，提升耕地質量，力爭地下水下降勢頭得到有效遏制，粳稻過剩狀況得到改善。

　　3.新疆塔里木河流域地下水超采區。重點在嚴重缺水、鹽漬化嚴重的南疆塔里木河流域實施，將耗水量大、靠抽取地下水灌溉的冬小麥休耕，減少農事活動，減少地下水抽取，力爭地下水超采勢頭得到有效遏制，滿足胡楊林正常生長發育的需求。

　　4.湖南重金屬污染區。重點在長株潭重金屬污染區實施，在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取“休、治、培”綜合治理模式，通過施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。優先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不得改變耕地性質。

　　5.西南西北生態嚴重退化地區。重點在貴州、云南、甘肅坡度15°以上、25°以下的生態嚴重退化地區實施，調整種植結構，改種防風固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時減少農事活動，促進生態環境改善。

　　(四)補助方式

　　中央財政對耕地輪作休耕制度試點給予適當補助。在確保試點面積落實的情況下，試點省可根據實際細化具體補助標準。在操作方式上，可以補現金，可以補實物，也可以購買社會化服務，提高試點的可操作性和實效性。河北、湖南省休耕試點所需資金結合中央財政地下水超采區綜合治理和重金屬污染耕地綜合治理補助資金統籌安排。

　　三、有關工作要求

　　(一)加強組織領導。完善中央統籌、省負總責、縣抓落實的工作機制。試點省份要成立由政府分管負責同志或農業農村部門主要負責同志任組長的協調指導組，加強統籌，強化措施，落實責任。省級農業農村、財政部門要加強協同配合，明確責任分工，形成工作合力。試點縣要成立由政府主要負責同志任組長的推進落實機構，全面落實試點任務和要求，保障試點工作有序開展、取得實效。

　　(二)細化實化任務。各試點省份要按照通知要求，盡快制定本省(區)實施方案，明確實施內容、試點區域、技術路徑、操作方式、保障措施等內容。省、縣、鄉及試點農戶要層層落實責任。試點省份與試點縣(市)簽訂責任書，明確任務、明確責任，切實抓好落實。試點縣(市)與試點鄉(鎮)簽訂責任書，細化任務、細化要求。試點鄉(鎮)與參加試點的農戶或新型農業經營主體簽訂輪作休耕協議，充分尊重和保護農戶享有的土地承包經營權益，明確相關權利、責任和義務，保障試點工作依法依規、規范有序開展。協議文本存檔備查。

　　(三)強化指導服務。組織專家制定完善分區域、分作物耕地輪作休耕技術意見，開展技術培訓，指導試點地區農民盡快掌握技術要領，搞好機具改裝配套，落實替代作物種子，滿足輪作休耕需要。相關部門根據職責分工，對耕地輪作的作物調整，以及地下水超采區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區的治理修復進行指導，做到科學輪作、合理休耕。

　　(四)加強督促檢查。農業農村部、財政部會同有關部門對耕地輪作休耕制度試點開展監督和指導。試點省和試點縣要適時開展工作督導，推動資金落實、技術落實和指導服務落實。繼續探索運用衛星遙感技術，對耕地輪作休耕制度試點面積落實情況進行輔助監測，試點省要組織好四至信息填報工作。繼續實行耕地輪作休耕制度試點區域耕地質量監測評價，掌握耕地質量變化情況。

　　(五)搞好總結宣傳。各試點省份要對年度試點工作進行總結，于11月底前形成年度總結報告，由省級人民政府向國務院報告，并抄送農業農村部、財政部。充分利用廣播、電視、網絡等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關要求，引導社會各界關注支持試點工作。通過現場觀摩、經驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

　　附件：2019年耕地輪作休耕制度試點任務安排

　　農業農村部

　　財政部

　　2019年3月26日

2019年耕地輪作休耕制度試點任務安排